核心提示
城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨。如何在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)避免鄉(xiāng)村衰落，通過(guò)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，是習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大提出的強(qiáng)國(guó)富民戰(zhàn)略安排之一，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)此進(jìn)行了具體部署。近年來(lái)河南城鎮(zhèn)化率明顯提升，但是與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有較大差距。根據(jù)河南省情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段，落實(shí)中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終如期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，需要進(jìn)行理性的研究和思考。
①深刻認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提條件
鄉(xiāng)村是相對(duì)于城市的區(qū)域空間。鄉(xiāng)村振興最大的特點(diǎn)是鄉(xiāng)村本土不再經(jīng)歷工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程，而是在整個(gè)區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后期，由于外部先進(jìn)要素的進(jìn)入和外部市場(chǎng)的拉動(dòng)，在較低的發(fā)展水平上通過(guò)本地綠色資源與先進(jìn)要素的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)一種以綠色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的全新的產(chǎn)業(yè)“躍升”，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的發(fā)展格局。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展具有外源性、后發(fā)性，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入較高階段的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)兩個(gè)不同海平面之間連通和對(duì)流的結(jié)果。
鄉(xiāng)村發(fā)展必須與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)。鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)的載體，要讓居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民富裕并文明起來(lái)，必須以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高為前提。在農(nóng)村土地?cái)?shù)量既定的情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高有兩條途徑：一是向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，減少分母，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。二是通過(guò)引導(dǎo)城市現(xiàn)代要素下鄉(xiāng)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，進(jìn)而做大“分子”。這兩條途徑分別對(duì)應(yīng)于城鎮(zhèn)化較低階段的“集聚”和較高階段的“擴(kuò)散”，即當(dāng)城鎮(zhèn)化處于較低階段時(shí)，城市對(duì)周邊地區(qū)的影響以極化效應(yīng)為主，表現(xiàn)為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)的人口等要素在市場(chǎng)機(jī)制作用下向城市集中，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高創(chuàng)造條件；在城鎮(zhèn)化發(fā)展的較高階段，由于城市生產(chǎn)生活成本增加，城市要素開(kāi)始向周邊次一級(jí)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)溢出，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，城市對(duì)周邊地區(qū)的影響以擴(kuò)散效應(yīng)為主，農(nóng)村得益于外部要素的拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物。
鄉(xiāng)村發(fā)展必須與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)結(jié)合起來(lái)。城市是工業(yè)化的空間載體。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村人口能否順利徹底轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從根本上取決于其承載的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。如果城鎮(zhèn)所承載的產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、結(jié)構(gòu)層次較高，處于全國(guó)乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈的高端，必然帶來(lái)高利潤(rùn)、高工資、高稅收；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，帶來(lái)的必然是低利潤(rùn)、低工資、低稅收。低附加值產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，一方面低工資使轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工無(wú)法僅靠工資性收入完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，另一方面低稅收使政府無(wú)力提供完善的社會(huì)保障，無(wú)法使農(nóng)民工在城市立足。我國(guó)目前之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的半城鎮(zhèn)化問(wèn)題，就在于我國(guó)尤其是中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在全球價(jià)值鏈中處于低端，無(wú)法穩(wěn)定承載新增的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。在這一背景下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)就不能有效地為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，同時(shí)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)必然是有限的。鄉(xiāng)村振興需要一個(gè)強(qiáng)大的轉(zhuǎn)型成功的產(chǎn)業(yè)體系為支撐。
鄉(xiāng)村的有效治理必須與“產(chǎn)業(yè)興旺”結(jié)合起來(lái)。十九大提出的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，包括“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，其中，“產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕”是根本，“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”在很大程度上屬于上層建筑的范疇。以農(nóng)村青壯年大規(guī)模進(jìn)城打工為特征的鄉(xiāng)村要素流失，在很大程度上削弱了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是鄉(xiāng)村蕭條、社會(huì)問(wèn)題叢生的根本原因。如果沒(méi)有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的提高，及其由此帶來(lái)外部要素的輸入和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新一輪的發(fā)展，處于衰落過(guò)程中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)上層建筑提出的要求就是蒼白的,政府自上而下施加的強(qiáng)化鄉(xiāng)村管理的措施就始終是外在的。
②科學(xué)把握河南實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和約束
我省具有鄉(xiāng)村面積大、農(nóng)村人口多、鄉(xiāng)村建制多、農(nóng)業(yè)比重高、農(nóng)村居民收入水平低的特點(diǎn)。按照2018年中央1號(hào)文件要求，我省要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須從城鄉(xiāng)、工農(nóng)和區(qū)域大循環(huán)的視角，多維度把握目前所具備的條件和面臨的約束，選擇適宜的發(fā)展路徑。
城鎮(zhèn)化處于加快發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化水平依然較低，半城鎮(zhèn)化問(wèn)題突出。近年來(lái)，我省城鎮(zhèn)化水平大幅提升，2016年我省城鎮(zhèn)化率達(dá)到48.5%，2017年突破50%的臨界點(diǎn)，城鎮(zhèn)化由“極化”階段轉(zhuǎn)入了“極化”與“擴(kuò)散”并重的發(fā)展階段；但是，依然低于全國(guó)平均水平，與廣東、江蘇、浙江三省70%的城鎮(zhèn)化率差距更大。不僅如此，半城鎮(zhèn)化問(wèn)題十分突出。2016年我省戶籍城鎮(zhèn)化率僅31%，低于全省常住人口城鎮(zhèn)化率近18個(gè)百分點(diǎn)，有2000萬(wàn)農(nóng)民工還游移于城鄉(xiāng)之間沒(méi)有穩(wěn)定下來(lái)。按照75%的城鎮(zhèn)化峰值計(jì)，我省至少還要再轉(zhuǎn)移2500萬(wàn)鄉(xiāng)村人口，才能對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；胶娃r(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的外部帶動(dòng)，仍是我省實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。
產(chǎn)業(yè)門(mén)類齊全，但產(chǎn)業(yè)層次低，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的承載能力不足。半城鎮(zhèn)化問(wèn)題突出、農(nóng)民工難以融入城市的根源就在于產(chǎn)業(yè)層次低。改革開(kāi)放以來(lái)，我省工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，2016年二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)到89.4%，并逐步形成了產(chǎn)業(yè)門(mén)類完整、體量龐大的產(chǎn)業(yè)體系，但產(chǎn)業(yè)低端低效問(wèn)題還沒(méi)有得到有效扭轉(zhuǎn)。從三次產(chǎn)業(yè)看，二產(chǎn)比重仍高于全國(guó)7.8個(gè)百分點(diǎn)，三產(chǎn)比重低于全國(guó)9.8個(gè)百分點(diǎn)。從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)44.5%，能源原材料產(chǎn)業(yè)占比38%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)只有20.8%。產(chǎn)業(yè)低端必然帶來(lái)產(chǎn)業(yè)低效。2016年，二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率只有9.4萬(wàn)元/人和8.3萬(wàn)元/人，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的七成；二三產(chǎn)業(yè)提供的稅收占其增加值比重僅為8.3%，低于全國(guó)平均水平近13個(gè)百分點(diǎn)。低端低效產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的是較低的就業(yè)水平和結(jié)構(gòu)。2016年我省二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重達(dá)到61.6%，但是仍比全國(guó)平均水平低10.7個(gè)百分點(diǎn)；2016年全省外出農(nóng)民工年從業(yè)時(shí)間平均為7-8個(gè)月，月工資平均2900元，明顯低于全國(guó)10個(gè)月和3275元的平均水平。農(nóng)民工工資水平低，就業(yè)不穩(wěn)定，再加上城市房?jī)r(jià)高、生活成本高，農(nóng)民工家庭很難在城市落戶。
大宗農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模優(yōu)勢(shì)突出，但農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式落后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低。河南是一個(gè)糧食大省和農(nóng)業(yè)大省，以糧食為主的大宗農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模優(yōu)勢(shì)突出。然而，由于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不暢，農(nóng)業(yè)依然維持小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的格局，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的聯(lián)動(dòng)關(guān)系沒(méi)有建立起來(lái)（見(jiàn)表一）。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是2005年以來(lái)，我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化率明顯提高，但鄉(xiāng)村戶數(shù)和農(nóng)村勞動(dòng)力資源數(shù)卻不減反增，目前我省戶均土地只有5.82畝，勞均耕地面積3.4畝；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平只有1.66萬(wàn)元，僅為全員勞動(dòng)生產(chǎn)率的27.4%，比2005年的30.6%還下降3.2個(gè)百分點(diǎn)，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的56.1%。農(nóng)業(yè)仍以小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)為主，兼業(yè)化、副業(yè)化問(wèn)題突出，農(nóng)民家庭人均可支配收入中農(nóng)業(yè)收入占比28.54%，農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足（見(jiàn)表一）。
農(nóng)村人口出現(xiàn)低質(zhì)化、老齡化趨勢(shì)，農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序受到影響。農(nóng)村具有較高人力資本含量的青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工卻普遍“轉(zhuǎn)而不遷”，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題。一是小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)不敏感，沒(méi)有能力和動(dòng)力按照市場(chǎng)需求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)產(chǎn)品供需錯(cuò)配；二是農(nóng)村人口“轉(zhuǎn)而不遷”，弱化了農(nóng)民承包地、宅基地、林地等資源的流轉(zhuǎn)意愿，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育依然處于較低水平，使農(nóng)村的資源要素難以有效地與城市工商資本對(duì)接；三是普遍出現(xiàn)村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化，村莊管理難度越來(lái)越大；同時(shí)由于具有較高素質(zhì)的青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，誰(shuí)來(lái)當(dāng)村干部成了問(wèn)題，造成村組織渙散，鄉(xiāng)村治理明顯受損。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展水平低，城市化地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)面臨較好的條件和機(jī)遇。2014年頒布的河南省主體功能區(qū)規(guī)劃，將我省分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。其中，城市化地區(qū)空間面積占比較小，但地區(qū)發(fā)展水平高，農(nóng)民收入水平高，距離中心城市近，城市市場(chǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)和要素的擴(kuò)散效應(yīng)都十分顯著。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)處于丘陵山區(qū)，縣域、村鎮(zhèn)農(nóng)村人口密度低，綠色生態(tài)資源類型多，傳統(tǒng)文化資源保存較好，雖然貧困問(wèn)題突出，但綠色生態(tài)資源和特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值凸顯、需求旺盛，對(duì)工商資本有吸引力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)國(guó)土面積大、人口多、鄉(xiāng)村數(shù)量多，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，農(nóng)民收入水平低，主要承擔(dān)以糧食為主的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)。該類地區(qū)既沒(méi)有城市化地區(qū)對(duì)接城市市場(chǎng)、要素的便利，也沒(méi)有優(yōu)質(zhì)綠色生態(tài)資源的吸引力，因此農(nóng)村勞動(dòng)力單向流失帶來(lái)的問(wèn)題更為突出，是我省鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)和重點(diǎn)所在（見(jiàn)表二）。
③正確選擇河南實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思路與途徑
從城鄉(xiāng)工農(nóng)之間的大循環(huán)來(lái)看，我省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化雖然取得了有效進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有了雄厚的基礎(chǔ)，但是最大最現(xiàn)實(shí)的約束在于：整體產(chǎn)業(yè)層次較低、城鎮(zhèn)化水平不高，外源動(dòng)力不強(qiáng)。我省鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇在于：城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，城市市場(chǎng)對(duì)多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展需求增加；產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，一部分城市工商資本開(kāi)始下鄉(xiāng)尋找發(fā)展空間；城市化地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)面臨較好的發(fā)展條件，具有率先振興的可能。
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，我省在既定約束條件下必須采取分步走的戰(zhàn)略。第一步，從2018年到2022年，繼續(xù)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，培育和壯大鄉(xiāng)村振興外部條件，同時(shí)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高市場(chǎng)化程度，條件較好的城市化地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)先行一步；第二步，從2022年到2035年，我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入較高階段，逐漸趕上并超過(guò)全國(guó)平均水平，鄉(xiāng)村振興的外部帶動(dòng)能力增強(qiáng)，內(nèi)生動(dòng)力形成，廣大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，鄉(xiāng)村進(jìn)入全面“振興”階段；第三步：從2035年到2050年，在既有基礎(chǔ)上完善提高，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。
未來(lái)5年，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我省應(yīng)按照內(nèi)外結(jié)合、長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合的原則，在繼續(xù)提升中原城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為鄉(xiāng)村振興積累外部條件的前提下，以促進(jìn)農(nóng)村各類資源資產(chǎn)與外部市場(chǎng)和要素對(duì)接為著力點(diǎn)，以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的空間結(jié)構(gòu)、人口布局、產(chǎn)業(yè)格局和市場(chǎng)體系，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在局部領(lǐng)域和局部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)突破、取得進(jìn)展，為鄉(xiāng)村全面振興打好基礎(chǔ)，做好制度鋪墊。
以“鎮(zhèn)”為重點(diǎn)，打造扁平化的城鎮(zhèn)形態(tài)，形成城鄉(xiāng)一體的空間結(jié)構(gòu)。一是重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)。與大城市相比，小城鎮(zhèn)由于與鄉(xiāng)村的空間距離較近，具有很好的益鄉(xiāng)性；與村莊相比，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)分工深化的產(chǎn)物會(huì)得到加強(qiáng)“充實(shí)”，更容易形成聚集效應(yīng)。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)。其中，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要重點(diǎn)突出服務(wù)周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的主題，著力建設(shè)服務(wù)型小鎮(zhèn)；在具有綠色生態(tài)資源的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，要在加大生態(tài)保護(hù)力度的前提下，積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)興業(yè)，著力建設(shè)特色小鎮(zhèn)，在更高層次上促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合；在城市化地區(qū)，小城鎮(zhèn)應(yīng)按照城市的產(chǎn)業(yè)布局和分工，增強(qiáng)發(fā)展主動(dòng)性，著力建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)。通過(guò)以上努力，在做強(qiáng)鄭州國(guó)家級(jí)中心城市和地區(qū)性中心城市的同時(shí)，把“鎮(zhèn)”坐實(shí)，推動(dòng)我省城鎮(zhèn)規(guī)模體系往扁平化方向演進(jìn)，以更好地包容廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。二是有序推動(dòng)村莊“瘦身”。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，村莊作為農(nóng)業(yè)的空間載體，隨著農(nóng)村人口的減少和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)走向衰落。但是考慮到我省乃至我國(guó)前半程城鎮(zhèn)化的不完全性，在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，村莊規(guī)模會(huì)逐漸收縮，但仍然會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民生活其中，絕大多數(shù)村莊仍會(huì)存續(xù)。因此，應(yīng)在對(duì)承包地、宅基地確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)承包地和宅基地的“三權(quán)分置”，積極培育適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)和大戶，并結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策，推進(jìn)村莊土地資源和農(nóng)民房產(chǎn)等資源合理配置，加快村莊“瘦身”。同時(shí)要按照“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的要求，配備基本的生產(chǎn)生活設(shè)施，主要依托村莊周邊的“鎮(zhèn)”為農(nóng)業(yè)農(nóng)民提供服務(wù)，形成以鎮(zhèn)為中心的生產(chǎn)生活服務(wù)圈。規(guī)模較大的村莊實(shí)行村改鎮(zhèn)。
多層多級(jí)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，深化鄉(xiāng)村人口分工分業(yè)，形成城鄉(xiāng)一體的人口布局。一是多層多級(jí)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。作為發(fā)展中省份，我省鄉(xiāng)村處于多重中心城市極化效應(yīng)覆蓋之下，自上而下依次是：以沿海三大城市群為主的國(guó)家級(jí)城市中心，以鄭州都市區(qū)為核心的中原城市群核心區(qū),以省轄市為主的區(qū)域性中心城市。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我省農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一直以省外轉(zhuǎn)移為主，從2007開(kāi)始，省內(nèi)轉(zhuǎn)移占比逐步增加，2017年省內(nèi)轉(zhuǎn)移人口達(dá)到1762萬(wàn)人，占比達(dá)60%，形成了以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主的結(jié)構(gòu)。順應(yīng)農(nóng)村人口流動(dòng)的趨勢(shì)，要在繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村人口向省外轉(zhuǎn)移的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)村人口向中原城市群核心圈集聚。要集中解決農(nóng)民工在城市落戶難問(wèn)題，開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建租賃房的試點(diǎn)，創(chuàng)造條件合法合規(guī)地讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城市體面地待下去，提高戶籍城鎮(zhèn)化率。二是引導(dǎo)城市好農(nóng)愛(ài)鄉(xiāng)人才下鄉(xiāng)。我省鄉(xiāng)村不僅處于多重中心城市的極化效應(yīng)的覆蓋之下，同時(shí)也處于多級(jí)中心城市擴(kuò)散效應(yīng)的覆蓋之下。要順應(yīng)這一趨勢(shì)，在今后一個(gè)時(shí)期，以綠色資源和各項(xiàng)支持政策為引導(dǎo)，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；以優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特的田園景觀為依托，吸引城市高端消費(fèi)者到鄉(xiāng)村買(mǎi)房置業(yè)養(yǎng)老康健，形成城鄉(xiāng)人口交互流動(dòng)的新格局。三是促進(jìn)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)分化。從發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐來(lái)看，在農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不斷降低的情況下，整個(gè)鄉(xiāng)村人口卻保持相對(duì)穩(wěn)定，其中一個(gè)重要原因，就是隨著農(nóng)業(yè)分工程度的提高，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口越來(lái)越少，為農(nóng)業(yè)服務(wù)的非農(nóng)人口越來(lái)越多。我省在2007年之后也出現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向省內(nèi)、縣內(nèi)回流的趨勢(shì)。應(yīng)當(dāng)把握引導(dǎo)這種趨勢(shì)，重點(diǎn)推動(dòng)人口向縣城和小城鎮(zhèn)聚集，加快滿足農(nóng)村人口就地就近市民化需求。
以一二三產(chǎn)業(yè)融合為主線，構(gòu)建與整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型互促共進(jìn)的“雙融合”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)格局。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)“大融合”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展并不僅僅是整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，同時(shí)還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要推動(dòng)力量。河南作為農(nóng)業(yè)大省，不僅糧食和農(nóng)業(yè)占比高，而且整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也深深地打上了農(nóng)業(yè)的烙印。2016年，農(nóng)產(chǎn)品后加工領(lǐng)域的食品工業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重達(dá)到15.6%，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕紡工業(yè)占比達(dá)到10.4%，與農(nóng)業(yè)投入品密切相關(guān)的裝備制造業(yè)和化學(xué)工業(yè)分別占到16.6%和7.0%，僅從農(nóng)業(yè)及其后加工產(chǎn)業(yè)來(lái)看，“農(nóng)業(yè)—食品—輕紡”已經(jīng)構(gòu)成我省第一大產(chǎn)業(yè)。因此，未來(lái)5年，促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)必須對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新需求作出足夠反應(yīng)，圍繞農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化需求，重點(diǎn)發(fā)展覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的新型農(nóng)機(jī)制造業(yè)；圍繞生態(tài)宜居、綠色發(fā)展的需求，大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)；適應(yīng)日益多元化的農(nóng)業(yè)服務(wù)需求，重點(diǎn)發(fā)展多層次的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，同時(shí)加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)和基于互聯(lián)網(wǎng)的涉農(nóng)新業(yè)態(tài)新模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)大融合，構(gòu)建包容農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)“小融合”。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、企業(yè)化水平的提高，傳統(tǒng)上由農(nóng)民直接承擔(dān)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)會(huì)越來(lái)越多地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中分離出來(lái)，發(fā)展成為獨(dú)立的涉農(nóng)部門(mén)，其中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)業(yè)，會(huì)集中分布在鄉(xiāng)村周邊的小城市和小城鎮(zhèn)。因此，要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民的新需求作出反應(yīng)，通過(guò)積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)，以小城鎮(zhèn)為依托，圍繞周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的新需要，結(jié)合新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、生物技術(shù)的普及和應(yīng)用，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的業(yè)態(tài)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)村便農(nóng)便民服務(wù)體系。要對(duì)城市和城市居民的新需求作出反應(yīng)，立足于鄉(xiāng)村特有的農(nóng)業(yè)景觀、自然風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化，按照特色化、綠色化、品牌化、個(gè)性化、小批量、便利化的方向，高起點(diǎn)發(fā)展綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工業(yè)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，回歸自然，安頓鄉(xiāng)愁，不斷滿足人們對(duì)健康安全農(nóng)產(chǎn)品的需求。
進(jìn)一步深化區(qū)域分工，推進(jìn)城市化地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)優(yōu)先發(fā)展，形成與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要從事小麥、玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，保障糧食安全。這類地區(qū)距離城市較遠(yuǎn)，絕大多數(shù)耕地已劃為永久性基本農(nóng)田，已不再可能重新工業(yè)化，也不太具備發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的資源條件，發(fā)展方向應(yīng)是通過(guò)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化水平。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的主要功能和優(yōu)勢(shì)是提供生態(tài)產(chǎn)品，要建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度，在承擔(dān)好生態(tài)功能的同時(shí)，依托生態(tài)資源和歷史文化資源優(yōu)勢(shì)，有序發(fā)展游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育、傳統(tǒng)工藝等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。城市化地區(qū)鄰近大中城市，生態(tài)壓力大，農(nóng)業(yè)空間小，但基礎(chǔ)條件好，對(duì)接城市需求、要素優(yōu)勢(shì)突出，應(yīng)盡快退出大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，重點(diǎn)發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展高地，率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮政策支撐作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向互動(dòng)。一是盤(pán)活各類農(nóng)村資源。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)范圍，加快確權(quán)進(jìn)度，對(duì)集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、水面等自然資源，以及集體所有的流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)等資源性資產(chǎn)和非資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面確權(quán)。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，加快推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，探索各類農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，探索盤(pán)活各類閑置農(nóng)村要素資源的市場(chǎng)化機(jī)制。二是促進(jìn)惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)型。積極主動(dòng)地深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，配合好中央進(jìn)一步理順小麥稻谷價(jià)格機(jī)制的改革措施，讓市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)作用。針對(duì)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交織的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在抓好主要糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的同時(shí)，在多功能農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化政策支持，建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，分散工商資本進(jìn)駐農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。抓住當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期大宗農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的時(shí)間窗口，更加主動(dòng)地開(kāi)展耕地輪作休耕、山水林田湖草系統(tǒng)治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治重點(diǎn)生態(tài)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)有關(guān)政策落實(shí)和超前探索，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。增加農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，加快完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系、食品安全保障體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)提升。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提供農(nóng)村公共服務(wù)水平。此外，要對(duì)處于動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行探索。對(duì)深度貧困地區(qū)實(shí)施發(fā)展條件、發(fā)展環(huán)境的整體性重塑。（課題負(fù)責(zé)人：谷建全 郭建軍執(zhí)筆：劉 云 郜俊玲 朱攀峰 秦小玲 參加調(diào)研與討論：陶冶 李興民 王命禹）
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責(zé)任編輯 / 許文慧
