蔣偉平（河南省駐馬店市委黨校行政人事教研室 463000）
中共中央政治局7月29日召開會議，決定今年10月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，主要議程是，中共中央政治局向中央委員會報告工作，研究全面推進依法治國重大問題。會議認為，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。依法行政與依法治國之間有著密切的聯(lián)系。分析研究依法行政與依法治國之間的關(guān)系，探尋二者之間的本質(zhì)屬性，對如何依法行政以及如何才能實現(xiàn)依法治國提供一些參考意見。
一、依法治國與依法行政的內(nèi)涵
所謂依法行政，就是依法執(zhí)行國家意志的功能。通常來講，人們可能會認為依法行政與依法治國是一回事，實際上，二者的差別很大。依法治國包含了三個層面：第一，立法機關(guān)，即負責(zé)起草，制定和修改相關(guān)的法律法規(guī)；第二，行政機關(guān)，主要負責(zé)落實貫徹這些法律法規(guī)的具體執(zhí)行；第三，司法機關(guān)，主要監(jiān)督立法機構(gòu)和行政人員是否存在違法行為，此外，司法機關(guān)還有獨立審案，查案，辦案的權(quán)力。綜上，從執(zhí)行國家功能的層面來看，依法行政是依法治國的一部分，是依法治國具體落實的直接載體及媒介。依法治國，就是要實現(xiàn)國家意志的表達功能與國家意志的執(zhí)行功能相互統(tǒng)一。為此，要注意三個核心要素。第一，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。“法者，憲令著于官府，刑罰必于民心，賞存乎慎法，而刑加乎奸令者也。”法律是國家意志表達功能的物化，是其執(zhí)行的重要依據(jù)。第二，依法行政是法治政府的核心和靈魂，建設(shè)法治政府需要依法行政、規(guī)范行政。所謂依法行政就是依照法律來實現(xiàn)國家意志的表達功能，行政的目的就是要實現(xiàn)國家意志物化的各種形式利益的訴求。第三，依法治國的核心內(nèi)容，就是保障司法的獨立性。只有這種獨立性，才能保證公平地實現(xiàn)監(jiān)督、制裁、處罰的功能。維護法律的公平正義，是法律的精神實質(zhì)，“不患寡，不患貧，就怕患不均。”司法的獨立，是依法治國的重要內(nèi)容，它是保證國家意志合理表達與順利執(zhí)行的重要關(guān)節(jié)，亦是立法機關(guān)與行政執(zhí)行機關(guān)相互協(xié)調(diào)的潤滑劑。國家意志物化的法律要是被一些特定機構(gòu)所壟斷，那就會相當(dāng)危險。杜絕這種壟斷，最好的方式就是實現(xiàn)監(jiān)督的多元化，加強廣大人民群眾的監(jiān)督。按照亞里士多德的觀點：人是政治動物，政府更是這種動物的代表，都是利己的，讓公共權(quán)力的代理人自己監(jiān)督自己，效用是很差的。
二權(quán)利與權(quán)力、監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈
依法治國是人民的固有的權(quán)利，依法行政是人民委托其代理人行使的權(quán)力。法治本身就其實質(zhì)而言，是要為人們構(gòu)建一個規(guī)則系統(tǒng)，是所有人在其社會性行為中自覺依制度和規(guī)則而行。法治的過程，就是權(quán)力與權(quán)利的博弈過程，權(quán)力的代表是統(tǒng)治者，是代理人；權(quán)利的代表是被統(tǒng)治者，是委托人，雙方都在緊張的計算自己最大收益，都在思考如何去選擇合適的博弈模型，來達到自己的最佳收益。在實際的操作中，博弈雙方更多的體現(xiàn)在具體的行政人員與國家機關(guān)之間，即對政府官員的管理和治理方面。腐敗的減少，依賴政府監(jiān)管效用的真正發(fā)揮，監(jiān)督的多元化，實現(xiàn)異體（不同主體）監(jiān)督，避免同體（自己）監(jiān)督固有的弊病，這些是促進依法治國的重要措施。孟德斯鳩說：“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訴權(quán)，則一切便都完了。”立法權(quán)，行政權(quán)，司法權(quán)，監(jiān)督權(quán)等等都是掌握在同一類人手中，就會產(chǎn)生“專制主義”，導(dǎo)致腐敗，這是制度層面固有的詬病。
實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的多元化，是保證依法行政，依法治國的重要舉措。我們的政府應(yīng)該給人民更多的民主、監(jiān)督權(quán)，來實現(xiàn)監(jiān)督的有效性。讓人民真正行使監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下健康運行，權(quán)力才能在制度的籠子里規(guī)規(guī)矩矩。當(dāng)然，我們所強調(diào)的民主，并非是絕對的民主，這種絕對的民主也是不可靠的，比如，當(dāng)時法國大革命，過分強調(diào)民主，會導(dǎo)致政局的動蕩不安。再如，我國從1966到1976“文革”時期,絕對的民主達到了極端，這就極大地破壞了法制，導(dǎo)致了“多數(shù)人的暴政”。但是十年“文革”也并非沒有可取之處，人民的民主權(quán)利得到了極大地行使，不足之處，就是其民主走得過頭，過猶不及。過分的民主是不可取的，正如政治學(xué)中“阿羅的不可能定理”（是指，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。）所揭示的道理一樣，絕對的民主不可取，過分的行政集權(quán)亦是不可取的。在政黨組織力量強大而行政體制軟弱的情況下，過分擴展政治控制會進一步破壞政治控制原來的目的。因為行政組織會被用來實現(xiàn)政黨的目標(biāo)而妨礙國家意志的自由表達。為了達到依法行政、依法治國的目的，就必須實現(xiàn)監(jiān)督的多元化，讓人民大眾有更多的表達權(quán)，賦予人們更多的權(quán)力去維護自己的利益。要讓監(jiān)督取得實效性，就必須實現(xiàn)司法的獨立，進行有效的異體監(jiān)督。因為當(dāng)紀(jì)委由于某些原因而不能百分之百地實行嚴(yán)格監(jiān)督時，對于政府官員來講，在超額利益的誘惑下，其最優(yōu)化的博弈策略是違規(guī)行政，這時紀(jì)委的監(jiān)督基本是不起作用的，就要依靠人民群眾的監(jiān)督。因為當(dāng)政府官員在違規(guī)行政時，獲得超額利潤，其必定是損害了他人的利益，這時被損害者就可以通過獨立、公正的司法途徑來維護其利益，一旦維權(quán)取得實效，那些違規(guī)行政的政府官員，必定會受到法律的嚴(yán)懲，付出其高昂的代價。合理有效的監(jiān)督也會從側(cè)面來促使政府官員進行依法行政，同樣也會促進國家的法制建設(shè)，為依法治國提供源動力。而這種合理有效的監(jiān)督，依賴于一個健全而科學(xué)的政治機制設(shè)計，一種合理健全的機制設(shè)計，應(yīng)該最大限度地輸出正義與公平，即最大限度地讓那些違法亂紀(jì)分子，改過自新，成為遵紀(jì)守法的公民；而不是把那些德才兼?zhèn)湔?，政治精英人士，變成貪污腐敗的社會殘渣。這也就是說，一種科學(xué)的制度應(yīng)該最大限度地輸出公平與正義，而非培育邪惡與腐敗的溫床。
三、依法治國與依法行政的路徑選擇
行政官員與異體監(jiān)督之間的博弈，司法人員與制度之間的博弈，不管是哪種博弈，他們都屬于一種有限博弈。博弈的結(jié)果能否實現(xiàn)理想化的實效，取決于一個良好的政治制度、機制的設(shè)計。這種制度、機制的建立就是要最大化人民的利益，公共利益，激勵代理人最大化地去實現(xiàn)委托人的效用。對于依法行政與依法治國的路徑選擇，可以從如下幾個方面入手。
第一，建立和完善法律的合法性機制。法律的合法性是法治的根本，它是國家意志功能的正確表達，一旦法律失去其應(yīng)有的合法性、合理性等功能的內(nèi)容，那么它對國家的意志功能只會作出錯誤的表達，這種錯誤的表達，就會影響到執(zhí)行，即影響到國家意志功能的執(zhí)行，以及依法行政的功能，就會產(chǎn)生所謂的“暴政”。“暴政”的產(chǎn)生不僅僅是在錯誤的行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，更多的是在于那些錯誤、不合理、沒有認同的法律上，即失去合法性的法律制度。所以說，法律的合法性是依法行政，依法治國的首要環(huán)節(jié)。法律應(yīng)該是良法。
第二，建立和完善合理的獎懲機制。其分為激勵機制與懲戒機制，所謂激勵機制，就是當(dāng)代表公共權(quán)力的代理人在依法行政時，切實履行自己的義務(wù)，可以得到相應(yīng)的獎勵，如加薪、升遷、名譽等獎勵，激發(fā)代理人的依法行政效能。如“高薪養(yǎng)廉”，提高代理人的物質(zhì)待遇，可減少代理人腐敗的客觀條件。而懲獎機制，就是要通過這個機制的設(shè)計，來提高代理人的犯罪成本，再加上法律制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，讓其犯罪成本遠遠大于其犯罪收益。如“重刑治廉”，提高法律的威嚴(yán)、威懾作用，將代理人各種犯罪動機扼殺在萌芽狀態(tài)。
第三，建立和完善有效的監(jiān)督機制。權(quán)力只有在陽光下運行，才能促進國家的法制建設(shè)。權(quán)力監(jiān)督的多元化，是監(jiān)督有效性的重要條件。目前我國對權(quán)力的監(jiān)督有：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法審查、監(jiān)察監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，但是其都有公同的一個弊端，就是屬于同體監(jiān)督，只能夠監(jiān)督別的部門，而不能夠有效地監(jiān)督自己部門。這是同體監(jiān)督固有的機制缺陷，要割除同體監(jiān)督的弊端，必須實現(xiàn)異體監(jiān)督，如香港行政公署，不僅要加強黨內(nèi)監(jiān)督，更注重黨外監(jiān)督，除了要對異體實現(xiàn)監(jiān)督，更要注重同體的監(jiān)督，還要加強對輿論監(jiān)督和社會成員監(jiān)督的重視。從監(jiān)督機制的維度來看，司法公正，司法獨立是其制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。司法的獨立，即獨立偵查、審案、辦案的權(quán)力，這是依法行政，依法治國的基石，也正是這種獨立性，才會讓監(jiān)督這種機制得到很好地貫徹落實，從而使監(jiān)督更具效用性。
第四，建立和完善人民參政機制。首先，人民參政議政的先決條件是人民的知情權(quán)，信息的不對稱就會影響委托人與公共權(quán)力代理人之間的正常博弈，而實施政務(wù)信息公開制度，提高政務(wù)的透明度，確保政務(wù)信息的通暢性，這些措施可以很好地促進二者之間的博弈走上法制化軌道。其次，給予人民更多參政議政的權(quán)力和權(quán)利，不僅僅包括參政的法定資格，而更多的是對政務(wù)的支配力量。提升參政議政的實效性，依靠的是權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力，才能有效地把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。
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